提案第20180346号

标题：关于加快推进深汕特别合作区和深圳一体化发展的提案

提出人：农工党深圳市委会

办理类型：承办

主办单位：市府办公厅

会办单位：

内容：

2011年2月18日，广东省委、省政府批复《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》，正式设立深汕特别合作区。2011年5月21日，广东省委、省政府将“中共深汕特别合作区工作委员会”、“深汕特别合作区管理委员会”牌子授予深圳、汕尾两市，深汕特别合作区正式运作。但自2011年5月授牌成立以来，由于规划未明确、体制未理顺等原因，深汕特别合作区的发展一度停滞，直至进入2014年，各项工作才得以全面展开。2017年9月，广东省委省政府为进一步推进深汕特别合作区建设，下发粤委〔2017〕123号文件对深汕特别合作区的体制机制进行调整，明确深汕特别合作区成为深圳市的一个经济功能区，深圳按照“10+1”（深圳10个区+深汕特别合作区）模式全面主导深汕特别合作区的经济社会事务，合作区党工委、管委会调整为深圳市委、市政府派出机构，这就给深圳市提出了新的要求和目标，深汕特别合作区作为新时期改革开放的试验区，如何探索出一条跨区域发展的一体化发展之路，如何在深圳东进、粤东振兴、珠三角产业转移过程中扮演重要角色，如何服务于全省区域发展战略，打造全省区域合作发展的新模式，是当前深圳市在推进深汕特别合作区建设上面临的重大课题，值得深思。

一、深汕特别合作区发展面临的主要问题

（一）深汕特别合作区区域定位较低，行政管理体制机制不完善。一是深汕特别合作区定位目标不明确、不清晰。深汕特别合作区目前只是省级开发区，虽然省委省政府赋予了深汕特别合作区由深圳全面主导的格局，但与省内数十家国家级开发区相比，合作区缺少政策、资源优势，没有给深汕特别合作区配置特别、灵活、优惠的特殊政策，功能定位只是深圳市一个经济功能区的标准和要求，其影响力和吸引力有限；二是合作区管理体制机制仍不完善，没有赋予深圳对特别合作区进行综合行政体制改革试点的任务，从管理上看，还是将深汕特别合作区当作一个扶贫区进行管理。当前，深汕特别合作区管理团队骨干成员多为深圳市或者广东省直机关和其他城市选派、挂职的干部，期满后多返还原单位，导致人员流动性大。又由于薪酬待遇偏低、基础配套设施不健全，社会保障不完善，导致合作区内整个工作、生活、学习环境不理想，难以打造一支稳定、乐于奉献、扎根当地的管理团队。深汕特别合作区经济上的定位目标不高，政策上获得的优惠不多，管理服务人员不充足，造成了特别合作区的“不特”，已经找不到当年特区“特”在哪里？

（二）合作区建设用地指标不足，产业发展目标不明确，与深圳市自己的产业布局未形成互补局面。一是深汕特别合作区用地指标亟待增加。深汕特别合作区规划范围包括原海丰县鹅埠、小漠、鲘门、赤石（含圆墩林场）四镇，总面积468.3平方公里，可建设用地145平方公里。但目前合作区确定的建设用地指标仅为47.23平方公里，现已使用20多平方公里，仍有的100多平方公里可征用建设用地，因没有建设用地指标而无法征用，严重影响了合作区的整体规划和发展；二是产业规划布局不完善，深汕特别合作区作为深圳的一个“新区”，理应结合自己特殊的区位优势规划布局产业链，当好承接深圳产业发展溢出的承接地，融入到深圳一体化产业规划布局中。但当前深汕特别合作区与深圳其他各区经济发展协调程度较低，产业发展没有出现产业优势互补的局面，反而出现了产业发展的同质化、市场竞争的行政化、资源配置的碎片化等问题，要在这样一个基础上开发建设合作区和促进区域协调均衡发展，难度较大。

（三）深汕特别合作区地理位置特殊，缺乏多层次快速交通，难以实现同城化。合作区距离深圳市中心较远（约120公里，中间还隔着惠州市），行车约一个半小时左右，周末出行时间成本更高，合作区内缺乏由深圳市自主掌握、通勤往来、灵活选择的交通方式，不利于人流、物流、招商和深圳的一体化发展。

（四）深汕特别合作区基础设施建设滞后，合作区内民生事业成为发展短板。一是合作区现有的基础设施和市政建设配套非常落后，全区仅有一个小漠国际物流港，其落后的环境对企业和其他经济组织的吸引力严重不足，更难以吸收高科技、高附加值的企业入驻；二是合作区民生项目欠账较多，城乡文化、教育、卫生等公共服务严重短缺，而在民生项目上如三甲医院、住房保障、著名高校、职工家属安置等方面尚处“空白”。这些严重制约了合作区承载能力提升，影响了招商引资引智、要素聚集和产业发展。

办法：

建议:

（一）将深汕特别合作区升级为国家级区域合作经济开发区，定位为深圳市综合改革行政体制试验区。在顶层设计上，要使深汕特别合作区以经济功能区实现产业升级，以行政职能区进行全权管辖，以特别创新区实施目标规划。一是抓住深汕特别合作区快速发展的契机和机遇，再次深化改革，突破深圳发展“四个难以为继”制约的发展瓶颈，把合作区作为粤港澳大湾区的一个重要组成部分，统筹规划、统揽布局、统一设计，在条件成熟的时候，争取向国家申请深汕特别合作区成为自贸区、免税区、国家级区域合作经济开发区，为深汕特别合作区争取更多的配套优惠政策和资源，让特别合作区真正姓“特”；二是将深汕特别合作区定位为深圳市的综合行政体制改革试验区，在总结多年深圳市行政体制改革发展、管理创新的经验和教训上，在机构上进行大部制改革体制性创新的再探索，在行政上进行扁平化管理的再升级，大力下放行政权限、管理职能和管辖权能，实现由管理型、审批型政府向服务型、引导性政府转变，最终实现“大社会、小政府”的合作区政府管理架构，为广东省乃至全国探索区域合作开发综合行政体制改革提供范本和经验；三是研究符合深汕特别合作区公职人员的薪酬体系，制定灵活且有吸引力的政府工作人员绩效考核办法，拿出深圳30年前广纳全国英才的勇气，大幅提升合作区内行政管理人员的薪酬待遇，如高于特区工资的3至5倍等，切实为合作区引进人才、留住人才、稳住人才，最终实现人才高地，为合作区建设源源提供智慧。

（二）增加合作区建设用地指标，明确深汕特别合作区产业发展方向，谋划合作区的长远发展。当前，深汕特别合作区的建设用地已不能完全满足合作区未来持续的产业发展，且产业未来发展方向要早明确，早谋划。一是争取一次性征收合作区内仍可用于建设的全部农村集体土地100多平方公里，作为深汕特别区的发展储备用地，并对被征用农村集体土地的农民进行集中安置；二是推动产城融合，明确合作区产业发展方向，促进合作区的转型发展。在深汕特别合作区产业规划上，要与深圳十区形成产业互补、各有特色、一体化发展的良好格局。积极探索债权、股权相结合的方式为合作区提供资金支持，同时联合深圳各大银行设立“深汕特别合作区基金”，为合作区的绿色环保产业、创新型高新技术产业等国家重点支持产业提供长期资金支持，并大力发展海洋经济。尤其要重视深汕特别合作区优良海岸线的开发利用，将其全面纳入盐田港大港区的建设、管理、运营，与深圳一体化发掘海洋经济效应，将合作区建设为全国著名的海洋产业基地。

（三）突破深汕特别合作区一体化发展的交通瓶颈，加快建立深汕快速交通网络。要突破深汕合作区一体化发展的瓶颈，关键是发展交通，加快公路网、轨道交通等规划设计，构建立体化、交通快捷的交通运输体系。当前重点实施两项工作：一是建设多条高速公路和一条从深圳市中心直达深汕特别合作区的磁悬浮客运专线或高速铁路客运专线作为通勤专线，即从深圳市中心直达深汕特别合作区，特定时间段中间不停靠其他站点，实现深汕20分钟工作、学习、生活圈，打造同城化生活，使深圳市中心与深汕特别合作区真正融为一体；二是在深汕特别合作区建设深圳第二机场或者通用机场，并有效利用上述客运专线与深圳宝安国际机场接驳连通，在直接推进深汕特别合作区与深圳一体化的发展的同时，有效辐射带动粤东地区的经济增长。

（四）加快合作区基础设施建设，提升合作区宜居宜业环境，增进合作区民生福祉。一是加快合作区内航空港、海港、垃圾污水处理等各项基础设施的规划建设，吸收深圳近40年改革开放的经验和教训，在基础设施建设期间，进一步加大对合作区内固体垃圾、废水和废气的处理率，要特别重视和加强合作区的生态环境与保护，并探索市政公共基础设施社会化管理与运营模式，将合作区打造成为深圳的后花园、粤东的明珠、宜居宜业的生态花园式滨海新区；二是在深汕特别合作区全面推行智慧城市建设，加大深圳市财政资金对深汕特别合作区区非营利性公共基础设施的投入，在合作区建设优质的幼儿园、学校、医院，并全面实现深汕特别合作区城市化，将现有合作区内户籍调整为深圳市深汕特别合作区城市户籍，在对被征用土地的农民进行集中安置和其他区内户籍人口和常住人口进行市民化转籍的同时，在引进、留住优秀人才的晋升、住房、入户、子女入学、就医等方面给予更优惠的政策，解决常住人员上学难、就医难、成家难、稳定难的问题，争取早日实现深汕两地的同城化。

深汕特别合作区作为新时期改革开放的试验区，是承担深圳未来全面深化改革“走在前列、勇当尖兵、再创新局”建设社会主义现代化先行区的先行兵，也是广东省实施东进战略，开发东部、振兴东部的支撑点，我们相信在省委省政府的领导下，在市委市政府的带领下，在全市人民的共同努力下，深汕特别合作区的发展将撬动整个东部经济、产业的快速发展，并为全国区域合作创新提供又一个优秀的深圳范本！